专家解读丨环境合规:轻罚免罚法律原理与实践

时间: 2021-07-18

  在立法过程中,有常委委员、地方和社会公众建议进一步细化过罚相当原则,强化行政处罚的教育功能。宪法和法律委员会经研究,建议增加现有第33条的表述,贯彻和落实行政处罚法关于“处罚与教育相结合”的基本原则。[1]这个条文的修改体现了立法过程中的民主决策过程,具有进步意义。行政处罚除了惩戒、震慑功能,在各个生态环境单行法中,目的在于实现污染防治的预防功能,对于轻微违法,能够自主改过的,不予行政处罚,能够达到法律实施的效果,符合立法目的。修订的《行政处罚法》第33条第3款增加“不予行政处罚的应当对当事人进行教育。”的规定,旨在促进法律实施的效果。

  根据《行政处罚法》的规定,各领域裁量基准都依法需要主动公开。此前,部门地区生态环境主管部门发布了生态环境领域免罚清单、裁量基准,收集如下:

  各地裁量基准细化程度存在一定差异,同时由于更新较频繁,使用时需要确认有效性。对于裁量基准规定内容的合理性,是否属于司法审查的范围,也有待进一步探讨。

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  自2020年9月1日修订后的《固体废物污染环境防治法》施行以来,企业固废管理存在很大挑战。以往未重视的固废合规风险,逐渐暴露出来。有鉴于此,部分地区生态环境局采取了首次不罚,以及聘请第三方单位对管辖区域企业实施固废合规核查的方法,促进企业环境守法目标的实现。也有些地区,结合地方生态环境裁量基准,对首次发现产废单位固废管理不合规的一些情况,予以自行改正的机会,未作出行政处罚。例如,深环坪山罚字〔2020〕第128号行政案件中,某企业被首次查处未设置危险废物识别标志;深环光明罚字〔2021〕第064号行政案件中,某企业被首次查处涉嫌不按照国家规定申报登记危险废物;深环龙岗罚字〔2021〕第0216号行政案件中,某企业被首次查处未建立危废台账。但上述企业生态环境行政执法人员执法检查指出后,均积极采取措施改进,当地生态环境局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款、参照《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准(第六版)》 “违法行为没有造成危害后果,且违法者及时采取措施纠正的,依法可不予处罚”的规定,对上述单位不予行政处罚。此外,固废标识、固废台账管理、三防措施未完全落实的情况,也有多地生态环境主管部门予以企业自行改正的机会。当然,对于情节并不轻微的,或者造成污染企业外部环境后果的,以查处并依法作出行政处罚的结果居多。

  对于建设项目类,“未批先建”“批小建大”“未验先投”“违反三同时”属于企业高频生态环境违法行为类型。对于环评备案类的企业,虽然存在不合规行为,但是能够主动纠正的,相对更容易获得不予处罚结果。例如,深环光明罚字〔2021〕第23号行政案件中,某企业未依法备案,擅自开工建设,但是积极采取措施改正,当地生态环境主管部门根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚”、《环境行政处罚办法》第七条:“违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚”的规定,未对该企业做出行政处罚。

  另外,对于“未批先建”违法行为超过追溯期限的,该项违法行为未作出行政处罚,但是对“未验先投”违法行为做出行政处罚的案件也比较常见。在昆生环罚〔2021〕53号行政案件中,某企业于2008年建设的一台3600KVA电炉,未办理有关环境影响评价审批手续,未经验收即投入运行。当地生态环境主管部门因为追溯期限的原因对该企业“未批先建”的行为责令停止建设,不予行政处罚,对“未验先投”的行为责令限期三个月改正,处30万元罚款。

  对于废水超标排放,超标超多少,并不是机械地要求不能超出0.01mg/L,具体结合污染物因子判断超标行为是否具有违法性。对于情节轻微,比如未超过排放标准0.1倍的,不予行政处罚,在实践中,是存在的。深环龙岗罚字〔2021〕第0207号行政案件中,某企业涉嫌未按照排污许可证的规定超标排放水污染物案;深环大鹏不罚字〔2021〕第001号行政案件中,某企业涉嫌超过水污染物排放标准排放水污染物,由于上述企业违法行为情节轻微、积极采取措施改正,当地生态环境主管部门依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七第二款,参照《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准(第六版)》总则第五条第(4)项规定不予行政处罚。

  废气超标排放类行为也是同样的道理,超标违法性认定要具体结合污染物因子、超标浓度、适用的环境标准等情况判断。深环盐田罚字〔2021〕第013号行政案件中,某企业涉嫌VOC排放不合规排放,从事VOC废气生产和服务活动,未采取减少废气排放措施。当地生态环境主管部门听取企业陈述申辩后,结合当地裁量基准及防疫政策意见,未对该企业做出行政处罚决定。

  2020年至今的噪声污染类违法行为监管,面临很大的挑战。疫情缓和后,各地建设项目由于工期紧张,日夜赶工、风雨兼程。很多建设单位建设行为无法达到《噪声污染环境防治法》的合规要求。深环盐田不予罚字[2020]第07号行政案件中,某建筑公司在中午或夜间进行产生环境噪声的建筑施工作业,但被当地生态环境主管部门认定为“不可抗力因素”“其他违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的。”依据《深圳经济特区环境噪声污染防治条例》第七十七条第一款第(三)项 《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准(第六版)》总则作出不予处罚决定。这类案件存在一定争议,也体现环境问题蕴含的社会复杂性。

  此外,还有不正常运行环保设施类、环境信息公开类等等,实践中,也存在非因主管原因造成环境管理不合规,积极采取措施,自主纠正错误,被免除行政处罚的情形。

  随着2015年新《环境保护法》施行以来,我国生态文明建设步伐很快。正如经济高速发展过程中会产生一些社会问题,快速升级转型的环境治理也面临着新的挑战,尤其是生态环境监管要求的提高,给企业可持续性发展带来了新的考验。

  合规意识提升的第一要素,是熟悉日新月异的法律法规,尤其是依靠专业力量,强化企业的风险识别能力。

  上述免罚轻罚规定、不予行政处罚实践,给企业环境合规管理提供了积极和鼓励的信号。生态环境治理不是一味打压,法律明确规定了容错机制,多个地方法规积极响应了轻罚免罚清单制度。

  在华经营制造业企业,主动转变观念,实现从“要我合规”到“我要合规”,不仅是从安环岗位,更是从管理层到全员文化建设,是积极迎接环境合规调整,避免环境法律风险的内在因素。

  律师提倡企业在环境合规管理方面,对重点岗位实施定期法律培训,明细对法律风险项的认知、识别能力。从完善企业合规管理体系层面,建立有效的环境合规管理制度,设立专门合规岗位,明确岗位职责和风险预警制度,对企业高级管理人员匹配相应的执行与监督要求,防范于未然。

  上述生态环境行政案例中,企业在不慎触碰法律红线后,之所以能够有效争取免予处罚的结果,还在于积极主动采取措施纠正错误。对自然人而言,“知错能改善莫大焉”,对企业也存在一定的容错空间,方显良法善治属性。有一些企业出现问题,甚至在收到责令改正违法行为通知书后,仍然存在麻痹的思想,或者惊慌失措,不知道如何面对,耽误了自我改正机会。这其实也是该类企业在环境合规管理中,缺乏危机应对管理机制的表现,包括相应岗位人员的胜任能力,在这些关键时间点是很大考验。对于企业而言,轻微违法行为,应当及时采取措施,建议主动向生态环境主管部门呈递整改情况说明,争取免罚轻罚情节适用。

  [1]全国人民代表大会宪法和法律委员会:关于《中华人民共和国行政处罚法(修订草案)》审议结果的报告,2021年1月20日发布。


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